Penulis: A. Tarmizi
GazanaPublika.com — Sistem pengawasan keuangan negara merupakan salah satu pilar utama dalam menjaga akuntabilitas pemerintahan. Dalam negara demokratis, setiap rupiah yang berasal dari uang publik harus dapat dipertanggungjawabkan secara hukum, administratif, dan moral. Indonesia secara kelembagaan sebenarnya telah memiliki sistem pengawasan yang cukup lengkap, mulai dari pengawasan internal hingga eksternal, baik yang bersifat administratif maupun konstitusional.
Namun demikian, pertanyaan yang terus muncul di ruang publik adalah: mengapa kasus penyimpangan anggaran, korupsi, dan kebocoran keuangan negara masih terus berulang?
Pertanyaan ini menunjukkan bahwa persoalan utama bukan semata-mata terletak pada ada atau tidaknya lembaga pengawas, melainkan pada efektivitas sistem, independensi kelembagaan, budaya birokrasi, serta mekanisme tindak lanjut hasil pengawasan.
Kerangka Sistem Pengawasan di Indonesia
Secara formal, pengawasan keuangan negara di Indonesia terdiri atas dua lapis utama.
Pertama, pengawasan internal, yang dijalankan oleh Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), seperti inspektorat kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah, serta Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Fungsi utamanya adalah memastikan penggunaan anggaran sesuai aturan, mencegah penyimpangan sejak awal, serta membangun sistem pengendalian intern yang efektif. (Sumber BPKP)
Kedua, pengawasan eksternal, yang secara konstitusional menjadi kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK). Sebagai lembaga yang bebas dan mandiri, BPK memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, baik APBN maupun APBD. (bpk.go.id) Secara teori, struktur ini sudah mencerminkan prinsip checks and balances.
Namun, persoalannya adalah kelengkapan struktur belum otomatis menghasilkan kualitas pengawasan yang efektif.
Tinjauan Teoritis: Mengapa Pengawasan Bisa Gagal?
Dalam perspektif teori administrasi publik, salah satu konsep yang relevan adalah Principal-Agent Theory dari Michael Jensen dan William Meckling.
Teori ini menjelaskan adanya hubungan antara principal (rakyat/publik) dan agent (pemerintah atau birokrasi). Dalam hubungan ini, terdapat risiko bahwa agen bertindak tidak sepenuhnya sesuai kepentingan principal, terutama ketika informasi tidak simetris.
Dengan kata lain, birokrasi sering memiliki informasi lebih banyak daripada publik. Di titik inilah pengawasan menjadi instrumen untuk mengurangi asimetri informasi.
Namun jika pengawasan internal berada dalam struktur yang sama dengan pihak yang diawasi, maka muncul persoalan klasik berupa conflict of interest.
Secara teoritis, ini disebut sebagai institutional dependence problem.
Pengawas internal sering menghadapi dilema: menjaga profesionalisme audit dan tetap loyal kepada pimpinan instansi Inilah yang menyebabkan pengawasan sering kuat secara administratif, tetapi lemah secara substansial.
Masalah Praktis: Pengawasan Masih Terlalu Administratif
Dalam praktik di Indonesia, salah satu kelemahan terbesar adalah kecenderungan pengawasan yang masih berorientasi pada kepatuhan dokumen.
Selama laporan keuangan tersusun rapi, bukti administrasi lengkap, dan prosedur formal terpenuhi, maka suatu program sering dianggap ‘aman’.
Padahal, secara substantif belum tentu program tersebut efektif.
Sebagai contoh, suatu proyek infrastruktur dapat lolos secara administratif:
• kontrak lengkap
• SPJ lengkap
• tanda tangan lengkap
tetapi kualitas hasil fisiknya buruk atau manfaatnya minim.
Di sinilah kita melihat adanya jarak antara compliance audit dan performance audit.
BPK sendiri menekankan bahwa pengelolaan keuangan negara harus memenuhi unsur transparansi, akuntabilitas, efisiensi, dan efektivitas. (Sumber: bpk.go.id) Namun pada level operasional, fokus sering masih berhenti pada aspek kepatuhan.
Independensi Pengawasan Internal yang Belum Optimal
Secara praktis, inspektorat daerah berada di bawah kepala daerah. Ini menimbulkan persoalan serius.Bagaimana mungkin pengawas dapat sepenuhnya independen jika secara struktural berada di bawah pihak yang diawasi?
Inilah sebabnya banyak ahli tata kelola publik berpendapat bahwa pengawasan internal harus diperkuat tidak hanya dari sisi SDM, tetapi juga dari sisi independensi kelembagaan.
BPK sendiri pernah menegaskan pentingnya intensifikasi peran APIP dan sinergi dengan BPK untuk meningkatkan akuntabilitas tata kelola keuangan negara. (Sumber: bpk.go.id). Artinya, secara praktis negara juga menyadari kelemahan ini.
Budaya Tindak Lanjut yang Lemah
Masalah berikutnya adalah hasil audit sering tidak ditindaklanjuti secara optimal. Dalam teori public accountability, audit tidak cukup berhenti pada temuan.
Nilai pengawasan justru terletak pada:
• tindak lanjut rekomendasi
• perbaikan sistem
• sanksi
• pencegahan pengulangan
Di Indonesia, sering kali temuan audit menjadi dokumen formal tanpa perubahan sistemik yang signifikan. Akibatnya, temuan yang sama dapat berulang dari tahun ke tahun. Ini menunjukkan lemahnya feedback loop dalam sistem pengawasan.
Perspektif Praktis: Pengawasan Harus Bergeser ke Pencegahan
Secara praktis, arah reformasi yang perlu dilakukan adalah menggeser pengawasan dari model post-audit menjadi preventive and risk-based audit.
BPKP sendiri menegaskan perlunya transformasi APIP dari sekadar watchdog menjadi value creator. (BPKP) Ini penting.
Pengawasan modern tidak hanya mencari kesalahan setelah uang habis dibelanjakan.
Tetapi harus mampu:
• memetakan risiko
• mendeteksi anomali transaksi
• mengawal proyek sejak perencanaan
• menggunakan digital monitoring
Secara teoritis, ini sejalan dengan pendekatan risk-based governance.
Kesimpulan
Masalah utama sistem pengawasan keuangan negara Indonesia bukan terletak pada kurangnya lembaga, melainkan pada efektivitas implementasi, independensi, budaya tindak lanjut, dan orientasi pengawasan yang masih terlalu administratif.
Secara teori, sistem ini menghadapi persoalan asimetri informasi dan konflik kepentingan kelembagaan.
Secara praktis, pengawasan masih sering fokus pada dokumen, bukan hasil nyata. Karena itu, reformasi pengawasan ke depan harus diarahkan pada:
• penguatan independensi APIP
• audit berbasis risiko
• transparansi publik
• penegakan tindak lanjut hasil audit
• digitalisasi pengawasan real time
Penulis adalah Ketua Umum Badan Pemantau Kebijakan Publik (BPKP) dan Ketua Umum Komunitas Peci Hitam
