Penulis: A. Tarmizi
GazanaPublika.com — Dalam negara demokratis, pengelolaan keuangan negara bukan sekadar persoalan teknis anggaran, melainkan inti dari kontrak sosial antara negara dan rakyat. Pajak yang dibayarkan masyarakat, utang yang ditanggung negara, hingga belanja publik yang dialokasikan melalui APBN dan APBD pada hakikatnya adalah amanat rakyat yang harus dikelola secara bertanggung jawab.
Namun realitas di Indonesia menunjukkan paradoks yang terus berulang. Di satu sisi, sistem pengawasan keuangan negara tampak lengkap secara kelembagaan. Di sisi lain, kasus penyimpangan anggaran, korupsi, pemborosan belanja, dan lemahnya tindak lanjut hasil audit masih terus terjadi.
Pertanyaan mendasarnya adalah: mengapa sistem yang tampak lengkap masih sering gagal menjaga akuntabilitas uang negara?
Untuk menjawab pertanyaan ini, kita perlu melihat persoalan bukan hanya dari sisi praktik birokrasi, tetapi juga melalui lensa teori administrasi publik dan tata kelola pemerintahan.
Perspektif Teori Keagenan: Negara sebagai Agen, Rakyat sebagai Prinsipal
Salah satu teori paling relevan untuk membaca persoalan ini adalah Agency Theory yang dikembangkan oleh Michael C. Jensen dan William H. Meckling (1976). Teori ini menjelaskan hubungan antara principal dan agent.
Dalam konteks negara, rakyat adalah principal, sedangkan pemerintah, birokrasi, dan pengelola anggaran adalah agent. Pemerintah menerima mandat untuk mengelola sumber daya publik demi kesejahteraan masyarakat. Masalah muncul ketika kepentingan agen tidak selalu sejalan dengan kepentingan prinsipal. (ResearchGate). Di sinilah akar masalah pengawasan keuangan negara.
Jensen dan Meckling menekankan bahwa terdapat information asymmetry atau asimetri informasi: agen selalu memiliki informasi lebih besar dibanding prinsipal. Pemerintah mengetahui detail penggunaan anggaran, proses pengadaan, dan realisasi program, sementara masyarakat hanya menerima informasi yang telah diseleksi.
Kondisi ini menciptakan ruang bagi:
• moral hazard
• penyalahgunaan diskresi
• mark-up anggaran
• proyek formalistik
• manipulasi laporan kinerja
Secara teoritis, pengawasan hadir untuk menekan agency cost, yaitu biaya sosial yang timbul akibat ketidakselarasan kepentingan antara rakyat dan pengelola negara. (TheoryHub)
Dalam konteks Indonesia, problem utamanya adalah pengawasan sering belum mampu menutup kesenjangan informasi tersebut.
Perspektif Bovens: Akuntabilitas Bukan Sekadar Audit
Untuk memperdalam analisis, kita dapat menggunakan pemikiran Mark Bovens, salah satu ahli utama dalam studi akuntabilitas publik.
Bovens mendefinisikan akuntabilitas sebagai hubungan antara seorang aktor dan forum, di mana aktor wajib menjelaskan, membenarkan, dan menerima konsekuensi atas tindakannya. (ScienceDirect)
Ini poin yang sangat penting. Dalam praktik Indonesia, pengawasan sering berhenti pada temuan audit administratif. Padahal menurut Bovens, akuntabilitas tidak selesai ketika laporan diperiksa. Akuntabilitas baru benar-benar bekerja jika terdapat tiga unsur:
• answerability → kewajiban menjelaskan
• questionability → ruang untuk diuji dan dipertanyakan
• enforceability → adanya konsekuensi dan sanksi
Di Indonesia, unsur ketiga sering menjadi titik lemah Temuan audit berulang kali muncul, tetapi rekomendasi yang sama terus diulang setiap tahun.
Ini menunjukkan bahwa pengawasan lebih banyak menghasilkan dokumen daripada perubahan sistemik.Dengan kata lain, kita mengalami audit without accountability.
Good Governance ala UNDP: Standar yang Belum Sepenuhnya Tercapai
Perspektif ketiga yang sangat relevan adalah konsep good governance yang dikembangkan UNDP. Menurut UNDP dan berbagai lembaga pembangunan internasional, pemerintahan yang baik harus memenuhi prinsip-prinsip utama berikut:
• transparency
• accountability
• participation
• rule of law
• effectiveness and efficiency
• responsiveness
• equity and inclusiveness (ResearchGate)
Jika standar ini digunakan untuk membaca sistem pengawasan keuangan negara Indonesia, maka beberapa masalah mendasar terlihat jelas.
1. Transparansi masih terbatas
Banyak data anggaran tersedia, tetapi sulit diakses dan sulit dipahami publik.
Dokumen APBD sering bersifat teknokratis, tidak ramah masyarakat.
Akibatnya partisipasi publik menjadi rendah.
2. Akuntabilitas belum substantif
Laporan ada, audit ada, tetapi dampaknya terhadap perubahan kebijakan sering minim.
3. Responsivitas lemah
Pengawasan sering bersifat reaktif setelah skandal terjadi, bukan preventif.
4. Efektivitas pengawasan belum maksimal
Lembaga pengawas banyak, tetapi koordinasi dan tindak lanjut masih lemah.
Problem Praktis: Struktur Lengkap, Kultur Lemah
Secara kelembagaan Indonesia memiliki:
• BPK
• BPKP
• Inspektorat
• APIP
• DPR/DPRD
• aparat penegak hukum
Masalahnya bukan kekurangan institusi.
Masalah terbesar justru ada pada kultur pengawasan.
Masih terdapat budaya formalistik:
yang penting SPJ lengkap; yang penting dokumen ada; yang penting prosedur terpenuhi.Padahal esensi pengawasan adalah memastikan uang negara menghasilkan manfaat publik.
Sebuah proyek bisa lolos audit administratif, tetapi gagal secara sosial. Ini yang sering luput.
Refleksi Kritis
Menurut saya, kelemahan terbesar sistem pengawasan Indonesia bukan pada desain formal, tetapi pada tiga hal: pertama, lemahnya independensi pengawas internal. Kedua, tindak lanjut audit yang kurang tegas. Ketiga, minimnya partisipasi publik dalam pengawasan.
Selama pengawasan masih bersifat birokratis dan tidak membuka ruang kontrol masyarakat, maka teori keagenan akan terus relevan: agen akan selalu memiliki ruang untuk bertindak oportunistik.
Kesimpulan
Melalui perspektif Jensen & Meckling, kita melihat adanya masalah hubungan principal-agent dan asimetri informasi. Melalui Bovens, kita memahami bahwa audit tanpa konsekuensi bukanlah akuntabilitas.
Melalui UNDP, kita melihat bahwa prinsip good governance masih belum sepenuhnya terinternalisasi dalam praktik pengawasan keuangan negara.
Karena itu, reformasi pengawasan harus bergerak dari sekadar pemeriksaan dokumen menuju akuntabilitas substantif dan tata kelola yang partisipatif. Tanpa itu, sistem pengawasan hanya akan menjadi ritual administratif yang gagal menjaga uang rakyat.
Penulis adalah Ketua Umum Badan Pemantau Kebijakan Publik ( BPKP )
